Ciudad en dictadura - Parte 3

Para caracterizar al período y el enorme impacto del gobierno dictatorial en la ciudad, realizaremos un recorrido no exhaustivo de las intervenciones más importantes en la ciudad de Buenos Aires. Se tomarán intervenciones físicas tanto del gobierno municipal como del gobierno nacional, normativas y reglamentaciones de diversas reparticiones estatales que hayan tenido impacto sobre la ciudad así como proyectos inconclusos que hayan dejado su marca en la ciudad entre otras cuestiones. Algunas de las intervenciones y reglamentaciones se inician antes del gobierno dictatorial y son materializadas por éste, otras intervenciones se completarán con posterioridad. Hay efectos territoriales que se vinculan a políticas económicas del gobierno nacional y cuestiones que atañen estrictamente a decisiones urbanísticas. La heterogeneidad en el origen, duración, impacto y características de estas diversas intervenciones no será analizada en este apartado, pero será retomada y problematizada más adelante en este trabajo[32].

Nuevas reglas de juego: el Código de Planeamiento Urbano y la construcción

El Código que se sanciona en febrero de 1977, resulta prácticamente una reproducción del Código de 1973[33], pero con ciertas modificaciones de gran impacto. Los objetivos manifiestos del código eran: orientar el desarrollo de la ciudad regulando la distribución de la población, incentivar el perímetro libre y el englobamiento de parcelas con el fin de liberar suelo urbano regulando la intensidad de uso de las parcelas, definir los usos y evitar mezclas, mejorar la calidad ambiental de la ciudad, promover un sistema de autopistas, red vial primaria y secundaria y estacionamientos, reactivar áreas degradadas, preservar edificios de valor histórico y crear un sistema regional de parques recreativos.

Algunas de las modificaciones respecto al Código de 1973 eran de gran importancia. En primer lugar, se introdujo el Plan de Autopistas Urbanas que comenzaba a ejecutarse al mismo tiempo que la sanción del Código. Si bien el Código de 1973 preveía la construcción de Autopistas, se limitaba a proponer tres, de las cuales una sola atravesaba espacio urbano consolidado, mientras que el Código de 1977 proponía 7 autopistas que atravesaban, en su mayoría el tejido urbano consolidado. Se redujo el FOT[34] promedio a 1,55, se favorecieron los edificios de perímetro libre, la liberación de la planta baja, manteniendo el edificio sobre pilotes y el englobamiento de parcelas. Se agregó también una sección dedicada a las condiciones ambientales, que regula la emisión de efluentes líquidos y gaseosos y la emisión de ruidos y una sección dedicada al sistema vial donde se preveían los ensanches de avenidas y calles. Se desincentivaba o restringía a ciertas zonas muy específicas la presencia de industrias y equipamientos en la ciudad y en ciertas zonas se impedían la ampliación o modificación de las industrias ya existentes. Muchas actividades industriales tradicionales consideradas nocivas se prohibieron en la ciudad.

Exceptuando el tema de las autopistas, que analizaremos más adelante, el resto del código mereció la aprobación de algunos de los organismos más vinculados con la temática, como la Sociedad Central de Arquitectos (SCA) y la Sociedad Argentina de Planificación (SAP), quienes habían participado en la elaboración del código original, aquél de 1973, y consideraban en general adecuados los ajustes realizados. El Código de 1977 representaba para estos actores, una mejora significativa respecto al Código de Edificación de 1944, vigente hasta ese momento, en términos de habitabilidad, calidad ambiental y funcional.

Algunas críticas efectuadas al Código señalaban que en sus efectos, tendía a encarecer la ciudad, debido a que se favorecía a las grandes empresas (por las características exigidas para construir y conseguir “premios” de FOT y por el encarecimiento de las unidades debido a la baja en el FOT) perjudicando a la pequeña y mediana empresa que había caracterizado al modo de construcción tradicional de Buenos Aires[35]. A su vez, la zonificación estricta suponía usos muy restringidos para ciertos sectores que en ocasiones, debido a factores varios, implicaban la decadencia y el abandono del área por la rigidez de las normas[36].

Resulta complejo medir los impactos del Código, puesto que muchos se manifiestan en el largo plazo. Algunas de las normas del Código implicaban acciones directas por parte de la Municipalidad, como el Plan de Autopistas y los ensanches de calles y avenidas, otras implicaban restricciones que en los hechos también tenían impacto directo sobre la ciudad, como la prohibición de ciertas industrias y actividades en la ciudad o su restricción estricta a ciertas zonas muy limitadas. Otras reglamentaciones, ligadas a las características de las construcciones, se manifestaron con posterioridad. Si bien en algunos casos se liga el freno de las construcciones a las restricciones impuestas por el Código, éste se liga más bien a la situación económica. La incidencia inmediata del Código en este sentido sería relativa, compleja y más visible en el largo plazo. Esto no quita ciertos efectos concretos del código: el encarecimiento de los terrenos alentado por la reducción del FOT, la restricción severa de las actividades industriales incentivando y profundizando el proceso de desindustralización en correlato con las políticas económicas, la orientación de la ciudad hacia un perfil residencial, de servicios y negocios en lugar de un perfil productivo y que se privilegiaran equipamientos y grandes obras para las clases medias y medias altas (como las autopistas, estacionamientos, ensanche de calles y avenidas, destinadas a los propietarios de automóviles) al tiempo que se restringían las fuentes de trabajo y supervivencia de los sectores populares (tanto las industrias formales como aquellas informales ligadas a la basura). Por último el Código suponía un complejo vínculo con su entorno, la Provincia de Buenos Aires. Por un lado, se plasmaban en el Código ciertos procesos que lo precedían parcialmente y que terminarían de tomar forma con posterioridad, como la conformación del Mercado Central y del CEAMSE. Estos organismos suponían un acuerdo con la Provincia, para llevar adelante una política conjunta, pero también suponían que la ciudad lograra liberarse de ciertas funciones consideradas contaminantes o indeseables, como la basura y el comercio y abasto mayorista. El traslado a provincia de elementos indeseables será repetido en varias políticas llevadas adelante por la Municipalidad que se analizarán más adelante.

Los grandes lineamientos económicos que caracterizaron el período, como una inflación creciente, el proceso de valorización financiera y un proceso de desindustralización complejo y contradictorio que implicó la retracción de las pequeñas y medianas empresas y la concentración de capital en pocas empresas[37], no favorecían a la industria de la construcción, que requería estabilidad, inversiones a largo plazo y voluntad estatal de invertir en obra pública. Resultaba casi imposible lograr inversiones en la industria de la construcción frente a la competencia de la valorización rápida y sin riesgo garantizada en el circuito financiero. Asimismo, si bien la necesidad de vivienda se había agudizado, no había una demanda con capacidad económica que pudiera reactivar al sector.

Así, se observa una fuerte retracción de la construcción en la Ciudad de Buenos Aires.

  

Tal como se observa en la figura 1, si bien los permisos tienen un boom momentáneo debido al “plazo de gracia” estipulado en la ordenanza 33.116, que autorizaba, por un breve período a pedir permisos de construcción acordes al Código anterior, más permisivo en alturas y densidades, esto no tuvo un correlato en el número de construcciones terminadas. En 1977, se observa una pronunciada caída de la construcción tanto obras terminadas como en metros cuadrados construidos. Se observa a su vez, un aumento de metros cuadrados por obra, cuestión que se irá profundizando cada vez más, concentrándose la construcción en grandes obras.

Asimismo, el retroceso de la industria a nivel nacional se acentúa a nivel de la ciudad de Buenos Aires, cuestión que se advierte en la degradación de áreas industriales, el abandono de gran cantidad de fábricas y galpones en diversas zonas de la capital, etc.

Cuadro 1.

Evolución de la Industria (1974-1985)

Industria
	1974		1985
	N° de Establecimientos	Personal Ocupado	N° de Establecimientos	Personal Ocupado
Capital Federal	23.838	338.683	16.099	228.854
Total país	126.388	1.525.221	111.767	1.359.519
Fuente: Rapaport y Seoane, 2007.